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2018年以來，美國總統(tǒng)特朗普突然成了“太空軍”概念的“首席營銷官”。6月18日，在多次催促國防部改革無果后，特朗普在美國太空委員會再次向美軍參聯(lián)會主席鄧福德施壓，命令國防部立即啟動必要進(jìn)程，著手組建“太空軍”。8月9日，美國副總統(tǒng)兼太空委員會主席彭斯在五角大樓發(fā)表演講，宣布國防部將依據(jù)特朗普指令，于兩年內(nèi)建成作為“第六大軍種”的“太空軍”。美國國防部同日向國會提交一份“建軍方案”，稱將整合現(xiàn)有資源、技術(shù)和人員，建立太空作戰(zhàn)司令部、太空發(fā)展局和空間作戰(zhàn)部隊，并將增設(shè)一位負(fù)責(zé)太空事務(wù)的助理國防部長。
長期以來，馬蒂斯及其主政的五角大樓對于建立新的太空軍軍種一直極為謹(jǐn)慎。這種謹(jǐn)慎，從上述“建軍方案”可見一斑：五角大樓采取相對溫和的方式，并未立即上馬新軍種，而是立足微調(diào)，避免對現(xiàn)有的預(yù)算和權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行“傷筋動骨”的大改。
在優(yōu)化太空軍事資產(chǎn)配置、推動新的太空作戰(zhàn)概念與技術(shù)發(fā)展、強(qiáng)化對“競爭對手”的優(yōu)勢等方面，五角大樓與白宮、國會并無分歧，但五角大樓更清楚組建“太空軍”的政治與技術(shù)難題。美國從1947年建立獨(dú)立的空軍以來，軍種格局就未曾改變過，打破談何容易？在軍種改革中，基于利益再分配的“政治問題”和基于人員和資產(chǎn)再配置的“技術(shù)問題”相互交織，下令容易，落地很難。
難題一：改革勢能是真是假
對于國防部和各軍種而言，最大的不確定性，是特朗普對改革的真實(shí)用意。具體而言，他們不確定特朗普是真的下定決心改革，還是僅僅用改革口號來為中期選舉和兩年后的連任撈取政治資本。兩者用意的差異直接影響改革能否長久。如果僅僅是徒有其表的口號式改革，國防部和空軍大可保持默契，口號在前，“拖字訣”在后。況且，即使特朗普強(qiáng)力推動，其能否連任也將影響改革前景，因此，軍方的既得利益者采取觀望和拖延態(tài)度的概率較大。
除白宮外，國會也是影響改革勢能的一個重要變量。國會中雖有一些“太空軍”擁護(hù)者，但總體態(tài)度與國防部一樣模糊。2017年眾議院通過的《2018財年國防授權(quán)法》原本要求國防部在2019年元旦以前在空軍部內(nèi)成立“太空軍”，但兩院修訂后的最終版本去掉了這一嚴(yán)格的時限，僅要求國防部進(jìn)行“可行性研究”。這在很大程度上是軍種利益集團(tuán)游說的結(jié)果。
難題二：“太空軍”怎么建
五角大樓9日提交的是一份過渡性方案，因此遲早得確定一個最終的建軍目標(biāo)。白宮、國會、五角大樓和各軍種對此意見不一。各方最主要的分歧在于，新的“太空軍”是像陸軍、海軍、空軍一樣擁有獨(dú)立的部門和文職部長，還是像海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊一樣，只有軍職主官。
建軍方案的不同，首先決定“太空軍”的地位，其次將影響新格局下各個軍種如何分鍋吃飯。更重要的是，新軍種成立后，其他軍種使用太空軍事資產(chǎn)，是否會多一層掣肘？從美軍軍種間競爭的歷史來看，新軍種往往會形成一定程度上的資源壟斷和任務(wù)獨(dú)占，從而增大軍種協(xié)調(diào)的難度。
難題三：核心使命如何定位
雖然從冷戰(zhàn)開始，各種關(guān)于太空軍事化、天軍、太空威脅的預(yù)測層出不窮，但時至今日，太空軍事資產(chǎn)仍主要扮演其他軍種的力量倍增器角色，如衛(wèi)星通信、定位等。而獨(dú)立“太空軍”的核心作戰(zhàn)使命是什么，是作為天基戰(zhàn)略打擊和防御力量、將戰(zhàn)略競爭擴(kuò)展到太空，還是更有效地摧毀敵方太空資產(chǎn)，同時保衛(wèi)己方太空資產(chǎn)？
不同的使命定位，不僅意味著截然不同的技術(shù)、預(yù)算需求和組織結(jié)構(gòu)，更將影響到與其他軍種的使命劃分。例如，太空資產(chǎn)對導(dǎo)彈防御局至關(guān)重要，如果成立統(tǒng)一掌管所有太空資產(chǎn)的“太空軍”，是否等于把導(dǎo)彈防御局一起吞并？其他軍種內(nèi)基于各自作戰(zhàn)需要而建立的涉太空機(jī)構(gòu)和人員，如陸軍的空間和反導(dǎo)司令部、海軍的網(wǎng)絡(luò)與空間作戰(zhàn)司令部等，是否也一起并入“太空軍”？中央情報局的衛(wèi)星偵察和監(jiān)測系統(tǒng)是不是也要“參軍”？X-37B空天飛機(jī)這種使用火箭發(fā)射但需地面基地降落、補(bǔ)給和保障的裝備，該劃分到空軍還是“太空軍”？這些具體問題，既牽涉專業(yè)的軍事效能問題，也涉及諸多部門利益，哪里是特朗普幾篇演講就能夠解決的？
難題四：預(yù)算怎么分
此前，《2018財年國防授權(quán)法》的眾議院版本主張新的“太空軍”建立在空軍部內(nèi)，接管空軍的全部太空軍事資產(chǎn)和作戰(zhàn)任務(wù)。“太空軍”將與空軍共享一個文職部長，空軍部長統(tǒng)籌監(jiān)督“太空軍”的裝備研發(fā)、試驗和采辦等工作，掌握太空采辦項目決策權(quán)。另一方面，“太空軍”和空軍將擁有各自獨(dú)立、地位平等的最高軍職主官。
眾議院之所以推出該方案，一個重要原因就是認(rèn)為空軍在預(yù)算分配中存在歧視，對發(fā)展太空軍事能力不夠重視，長此以往將影響美國太空軍事能力的發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致美國落后于他國。但問題在于，即使按照該方案，“太空軍”仍將與空軍同鍋吃飯，這似乎仍然難以消除所謂的“預(yù)算歧視”隱患。而如果空軍與“太空軍”能夠相互捧場，聯(lián)合要求大幅增加預(yù)算，勢必將使空軍在整個國防預(yù)算中的比重進(jìn)一步增大。這必然會遭到其他軍種及其國會同盟者的反對。
綜上所述，美軍建立“太空軍”仍面臨諸多懸而未決的難題。此外，特朗普提出組建“太空軍”的時機(jī)和方式，均帶有政治營銷的成分，實(shí)際的改革進(jìn)程仍有較多變數(shù)。（康杰）
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